Section II
Partage des rôles
Le partage des rôles n'est pas sans relation avec le partage des charges. Il paraît normal, en effet, que les services rendus aux inadaptés soient décidés par ceux qui en supportent le coût. Cela ne signifie pas qu'ils doivent toujours être dispensés par eux. Aussi bien distingue-t-on la prise en charge des prestations de leur exécution.
En France, à l'heure actuelle, pour ce qui concerne les inadaptés, comme pour l'ensemble de l'action éducative et de l'action sanitaire, les dépenses qui ne sont pas supportées par les intéressés ou par ceux qui leur viennent spontanément en aide (parents ou bienfaiteurs) sont réparties entre l'Etat, les collec-tivités locales et la Sécurité Sociale. Ce sont, tantôt des dépenses d'investissement, directes ou indirectes, tantôt des dépenses de fonctionnement faites pour assurer des prestations gratuites ou pour rembourser des prestations payantes.
Les dispensateurs de services ont un rôle tuté-laire ou un rôle gestionnaire. Ce sont, ou bien des admi-nistrations publiques, centrales ou locales, ou bien des organismes privés de plusieurs sortes, dont la plupart ont le qualificatif " d'œuvres " , parce qu'ils sont sans but lucratif et animés par des associations charitables.
Entre ces divers " agents " de l'action poursuivie en faveur des handicapés, la répartition des pou-voirs et des taches, comme du l'a vu à l'occasion du bref inventaire fait au chapitre précédent, s'est opérée d'une façon empirique, qui s'explique plus souvent par la tradition ou le hasard que par la logique.
Cela serait sans inconvénient si certains illogismes ne nuisaient à l'efficacité. Une démarche plus rationnelle est donc souhaitable, ne fût-ce que pour orienter les modifications dont l'utilité - tout boulever-sement étant inopportun - sera signalée dans le cours des deux chapitres suivants.
Il s'agit essentiellement de déterminer quelques critères pour partager les attributions et régler les relations:
- entre les services publics et les organismes privés (B);
- parmi les services publics, entre les différentes compétences (A).
A
Il se trouve qu'à l'heure actuelle, ainsi qu'on l'a déjà signalé, la seconde répartition entraîne la première. Suivant que la compétence est principalement d'ordre pédagogique ou principalement d'ordre médical, il n'y a pas que l'autorité administrative qui change; la méthode suivie est très différente. Manifestement, elle l'est trop.
1. - Là où domine la prestation pédagogique, l'Etat opère le plus souvent en régie (associé aux collec-tivités, locales, mais exerçant une autorité très centra-lisée, sinon concentrée); il assume alors la totalité de la dépense d'un service gratuit, de telle sorte que tous les usagers, quelles que soient leurs ressources, sont traités à égalité; seul le système des " bourses " vient compléter ce service, en permettant au moins favorisés, lorsqu'ils sont méritants, de couvrir des dépenses accessoires. Là où domine la prestation médicale, ce sont pour la plupart, à l'exception des services de prévention, des œuvres privées qui opèrent à titre principal, sinon exclusif; et l'Etat se borne à soutenir et à contrôler. Les services rendus sont payants et les usagers sont remboursés du prix dans une mesure qui dépend du régime (Sécurité Sociale ou Aide Sociale) dont ils bénéficient, de façon discriminatoire.
Le contraste des méthodes ne correspond pas à des différences aussi marquées dans les services. La plu-part de ceux-ci sont, à la fois, d'ordre médical et d'ordre pédagogique.
Là où ces compétences, non seulement sont mêlées, mais encore dominées par une troisième, celle de l'ordre judiciaire, les méthodes sont également contrastées les services de la Justice, pour l'éducation surveillée, tantôt opèrent eux-mêmes, tantôt patronnent des œuvres privées et, selon le cas, c'est le système de la gratuité ou celui du paiement remboursé qui prévaut.
Il n'est pas mauvais, a priori, que plusieurs administrations concourent à l'accomplissement de missions presque semblables et que s'établisse entre elles une saine émulation, génératrice de progrès. Le ressort de la concurrence, dont l'absence n'est jamais sans danger, même lorsque les buts ne sont pas lucratifs, fonctionne ainsi assez opportunément. Encore faut-il
- que trop de forces ne soient pas consacrées à de stériles querelles de bornage;
- que les doubles emplois n'aient pas pour contrepartie des lacunes fâcheuses, parce que les ressources sont, au total, limitées et qu'à trop faire elle-même ce qu'une autre pourrait faire, chaque administration risque de délaisser ce qui lui appartient en propre et sans conteste; ce risque, on le verra, n'est pas théorique.
On verra aussi quelles sont les mesures pratiques de coordination susceptibles d'éviter ces défauts. Il n'y a pas là de grand principe à choisir.
2. - Il y en a davantage sur une autre question d'organisation administrative, qui n'est pas, non plus, spéciale au domaine des inadaptés celle du partage des rôles entre les services de l'Etat, centraux ou décon-centrés et les collectivités locales autonomes.
Quand on compare les résultats obtenus en France sur le sujet qui nous occupe et ceux de pays étrangers tels que l'Angleterre, la Hollande et la Scan-dinavie, qui sont parmi les plus exemplaires, on peut expliquer, pour beaucoup, la supériorité des seconds par l'activité que déploient des communes entreprenantes.
Les problèmes d'assistance, dont les problèmes de solidarité ont pris la suite, ont d'abord et partout été réglés principalement à l'intérieur des communautés de voisinage. Il est normal qu'une municipalité se sente au premier chef responsable de ce qui advient à ceux qui ne suivent pas le train normal, qui ont besoin d'un traitement particulier; elle est mieux à même que quiconque de connaître les cas à traiter et de choisir les moyens appropriés. Le concours de l'Etat lui est nécessaire, parce qu'elle ne dispose pas elle-même de tous ces moyens, alors qu'ils se perfectionnent et se diversifient et deviennent de plus en plus coûteux; mais elle agit au bon niveau pour être le meilleur juge de la mesure à prendre.
Chez nous, les dépenses d'assistance pèsent encore, dans une large mesure, sur les collectivités locales; sur les départements plus que sur les com-munes. Mais l'initiative en la matière leur appartient de moins en moins, de telle sorte qu'il s'agit davantage, en ce qui les concerne, d'un partage des charges que d'un partage des rôles. Les conséquences de cette situa-tion sont apparues, récemment, de façon significative, quand la réforme de l'Aide Sociale a été mise en question. Le Ministre de l'intérieur, parlant au nom des collec-tivités, s'est opposé à ce que proposait le ministre des Affaires Sociales, non parce qu'il était vraiment opposé au principe, mais parce que la proposition risquait d'être coûteuse et que, déjà, les élus locaux se plaignaient de devoir payer sans décider. En effet, bien que l'Aide Sociale soit distribuée par des commissions où siègent ces élus, et qu'elle le soit avec une assez grande liberté, les représentants de l'administration centrale des Affaires Sociales ont une influence déterminante et agissent suivant des instructions générales.
Il en va de même pour l'organisation de la prévention et du dépistage, pour la création ou le soutien des établissements de soins, pour l'orientation et le placement des travailleurs handicapés. Les conseils généraux et, plus encore, les conseils municipaux, sont pratiquement réduits à un rôle passif.
Alors que le problème de la décentralisation administrative - après celui de la déconcentration -et des initiatives locales est une fois de plus posé au plan gouvernemental, il importe de se demander si les collectivités secondaires ne devraient pas être rendues beaucoup plus responsables qu'elles ne le sont, en fait, aujourd'hui, du sort des handicapés sur leurs territoires. On verra à plusieurs reprises, dans la suite de ce rapport, que l'exemple de l'étranger et la consta-tation de nos manques conduisent à souhaiter un tel transfert.
B
Si les communes intervenaient davantage, de façon active, sur le sujet qui nous occupe, la question du partage des rôles entre services publics et organismes privés ne se poserait pas dans les mêmes termes. Ce qui frappe, dans l'expérience des pays déjà cités, c'est la décentralisation plus que la privatisation. Localement, les œuvres et les municipalités coopèrent de mille manières et leurs actions sont souvent liées. En outre, les œuvres dépendent souvent de très grandes associa-tions, ayant une assise nationale, de telle sorte que la dissémination des efforts ne signifie pas leur dispersion, leur incohérence. Entre l'Etat et les promoteurs locaux, il y a des corps intermédiaires qui atténuent l'opposition, Si contrastée chez nous, de l'action publique et de l'action privée.
Quoi qu'il en soit, c'est dans le contexte français qu'il faut s'efforcer de raisonner la juste part relative de ces deux actions, afin d'adopter une politique plus satisfaisante que celle suivie jusqu'à présent sans grande réflexion.
a) L'initiative privée présente beaucoup d'avantages dans le domaine de l'aide aux handicapés. Elle est mue par des intérêts et des dévouements qui n'ont pas leur équivalent dans l'Administration. Que les promoteurs soient des infirmes ou des parents d'in-firmes, dont les besoins sont impérieux, ou des médecins soucieux de progrès ou des militants servant divers idéaux, l'apport est irremplaçable. D'autre part, la liberté de telles entreprises favorise l'invention, l'inno-vation, l'expérimentation, que les servitudes du service public rendent plus difficiles; elle autorise des échecs instructifs, des indisciplines heureuses. Enfin, elle attire plus la charité, le mécénat.
Mais elle a aussi des inconvénients. Les efforts ne se portent pas toujours là où ils seraient le plus utiles, parce qu'ils sont déterminés par des circonstances particulières, qui fixent leur lieu et leur objet sans souci des priorités qu'on aperçoit mieux d'un niveau supé-rieur à celui où ils se développent. En outre, des main-mortes se constituent, le plus souvent et pour la plus grande part, avec des fonds publics et elles échappent aux autorités qui les ont favorisées; quand leurs créateurs disparaissent ou déclinent, elles sont entre des mains que les pouvoirs publics ne peuvent aisément, ni contraindre, ni remplacer. D'autres abus peuvent encore se produire, sous le couvert de la liberté, sans qu'aucune police soit capable d'y parer rapidement abus d'ordre moral ou d'ordre financier.
b) De l'action des services publics, on peut faire aussi un bilan balancé. Ces services remplissent, on le répète, tantôt des fonctions " tutélaires", tantôt des fonctions " gestionnaires ".
Les premières leur appartiennent sans conteste. Mais ils ne les remplissent pas toujours eux-mêmes, comme ils devraient. Selon qu'ils appartiennent à l'un ou l'autre ministère, ils les conçoivent de diverses manières et, de surcroît, ne s'accordent pas suffisamment entre eux. On voit donc parfois des associa-tions privées devoir opérer en leur lieu et place : ainsi pour veiller à la bonne liaison d'un établissement hospitalier et d'un établissement scolaire, tous deux publics. On voit même (pour les centres régionaux qui s'occupent de l'enfance inadaptée, par exemple), de telles associations investies, avec une mission mi-consultative, mi-exécutive, de pouvoirs quasi régaliens. Enfin, l'exemple le plus probant de " sectorisation " du dépistage et de l'orientation pour la santé mentale est le fait, à Paris, d'une association qui, tout à la fois, gère des établissements et les pourvoit; cette seconde tache serait plutôt d'ordre administratif.
Par ailleurs, les pouvoirs publics dirigent eux-mêmes des établissements qui seraient susceptibles d'être concédés, même s'ils continuaient de leur appartenir, alors que l'Administration n'est pas, on l'a souvent constaté dans le domaine sanitaire, le meilleur gestionnaire possible. A l'inverse, les pouvoirs publics ne possèdent pas des installations qu'ils ont presque totalement financées, alors qu'ils pourraient en avoir la pro-priété sans la gestion.
Un reclassement plus logique devrait s'opérer. Suivant quels principes? En gros, il semble que si la tutelle était solide et unifiée, l'Etat pourrait laisser aux collectivités locales et aux œuvres privées, associées de préférence, la gestion de la plupart des établissements et la responsabilité des " secteurs " sanitaires, en vertu de contrats de concession dont l'exécution serait rigou-reusement contrôlée par ses soins. Ainsi fait-il dans les pays où les réalisations ont pris le plus d'ampleur, notamment sous l'empire du socialisme à la scandinave.
La distinction de la propriété et de la gestion des installations parait être dans l'ordre des choses. Si les fonds nécessaires provenaient autant en France qu' à l'étranger de grandes " fondations " privées ou des collectivités locales, si l'Etat n'en était pas pratiquement le seul pourvoyeur, la confusion serait plus naturelle. Elle ne l'est guère, quand elle aboutit à rendre l'Etat prisonnier d'une fiction: à gérer lui-même, presque à tout coup, quand il est juridiquement le maître de l'ouvrage à se priver de tous les droits du propriétaire quand il ne l'est pas, bien qu'il finance presque tout.
On dira qu'une œuvre privée ne disposerait plus de la liberté, qui fait l'avantage de son intervention, si son assise était précaire, parce qu'elle ne serait que locataire et concessionnaire. On dira aussi que, dans la pratique, la gestion matérielle des immeubles risque de devenir inextricable Si elle dépend d'une admi-nistration domaniale surchargée et centralisée. Ces objections ne sont pas sans valeur et l'on y reviendra. Elles peuvent inspirer positivement des solutions souples, réalistes, du type de celles que l'emphytéose et le " leasing " ont permis de perfectionner en d'autres domaines.
Le remembrement des tâches, qui serait ainsi rendu possible, conduirait les pouvoirs publics à concen-trer leurs efforts sur la planification, la coordination et le contrôle, dans des conditions qui seront proposées au chapitre IV. Pour les prestations de services, exa-minées au chapitre III, l'Etat ferait faire le plus possible, au lieu de trop faire lui-même ou de trop laisser faire, comme il y a actuellement tendance, suivant les dépar-tements ministériels.
Rien de tout cela ne peut être tranché dans l'absolu et nous sommes, encore, dans une période de transition où il faut tenir compte des contingences et se contenter d'empirisme. Il n'est pas mauvais cependant de réfléchir dès à présent à ce que devrait être à terme, en bonne logique, le partage des rôles, dans le secteur particulier de l'action sanitaire et sociale, comme en d'autres.
Un mot des contingences. Les associations ont été les premières a agir. Quels sont aujourd'hui leurs comportements, leurs tendances, leurs mérites, leurs aspirations? On ne peut malheureusement schématiser sans trahir. Voici, cependant, quelques impressions.
1. - Il convient de parler d'abord des parents d'enfants inadaptés, dont l'action solidaire est l'une des plus édifiantes et des plus efficaces. L'Administration reconnaît avec humilité que sans eux il ne se serait pas passé grand-chose. Les savants doublés d'apôtres avaient suffi à sortir les aveugles et les sourds-muets de l'abandon. Pour les enfants mal formés, rien n'eût été possible non plus sans les gens de l'art; mais l'action de ceux-ci aurait été très insuffisante sans la noble coalition des pères et mères éprouvés.
A maints égards, et de leur propre aveu, les parents en font trop aujourd'hui et les relayer serait opportun. Leurs associations ne cachent pas qu'elles abandonneraient volontiers certaines des tâches (dont elles se sont saisies, parce qu'il n'y avait pas d'autres tâcherons) Si les pouvoirs publics se montraient, enfin, plus actifs en faveur des leurs.
Médecins, éducateurs et administrateurs dénon-cent chez les parents, avec une indulgence qui va de soi, un manque d'objectivité, un trop de passion, qui nuisent souvent à la pertinence des opinions exprimées, des positions prises, des solutions décidées ou réclamées par leurs associations.
En matière de soins et d'éducation, on sait que les parents ne sont pas les plus avisés, parce qu'ils ne sont pas assez extérieurs aux personnes traitées pour être objectifs et mesurés. En outre, selon les tempéra-ments, ils sont trop enclins à s'éloigner de leurs enfants ou au contraire à les " couver ".
Pour éviter tout cela, c'est, encore une fois, par substitution qu'il convient d'agir, avec le consentement, facile à obtenir, de ceux qui ont alerté l'opinion, donné le branle à l'action publique et assuré l'intérim. Le temps risque d'accentuer les penchants déjà constatés chez ces intérimaires : passant, individuellement, de la honte à la révolte, ils impriment fatalement à leurs syndicats une tendance accélérée à la revendication; et l'on sait que, sur sa lancée, cette tendance devient vite agressive.
2. - Les associations plus anciennes qui groupent des infirmes plus exempts, initialement, des complexes qui poussent à l'excès de discrétion, sont déjà parvenues à ce stade, tout en poursuivant des réalisa-tions non tapageuses et exemplaires. Ce qui a été dit plus haut de l'opinion qui rend la société responsable de tous les handicaps, comme elle l'est des conséquences de la guerre, explique de tels comportements qui, loin d'être uniformes, varient beaucoup d'une association à l'autre.
Il parait sage de considérer toutes les associations, très normalement, d'abord comme des organes de soli-darité, ensuite comme des groupes de pression au sens le plus digne. Comme telles, elles s'avèrent indispen-sables, pour que l'opinion De soit pas indifférente, l'Administration négligente; l'une et l'autre, en effet, ont besoin d'un constant aiguillon, que seuls les inté-ressés manient avec toute 'insistance nécessaire. Ce qui n'est pas normal, c'est que les intéressés soient aussi souvent les initiateurs, les constructeurs, les gestionnaires.
3. - De telles fonctions peuvent, au contraire, être laissées de façon durable à des associations dont les animateurs ne sont pas aussi directement intéressés. Malheureusement, les associations à vocation générale sont rares en France; il y en a très peu qui aient, avec une assise nationale, une vraie puissance. Les pays étrangers qui nous offrent les meilleurs exemples pos-sèdent de grandes " fondations" à vocation polyvalente; institutions privées à fondement confessionnel (comme en Hollande et en Belgique) ou neutre (comme en Grande-Bretagne et en Scandinavie), qui sont nées de donations importantes ou de mouvements commu-nautaires anciens et qui s'intéressent à plusieurs types d'action sociale, simultanément. Leur avantage est d'unir des opérations complémentaires, entre lesquelles des communications s'établissent, leur permettant de jouer un véritable rôle public, sans paraître inféodées à des intérêts particuliers, fussent-ils sans but lucratif.
En France, pays individualiste, où l'association n'est pas spontanée, n'est pas, comme ailleurs, presque une fin en soi, on ne se groupe volontiers que pour des objets limités et en assez petit nombre; sinon, l'association ne se produit pas ou la dissociation est rapide. Quand des personnes s'assemblent pour venir en aide à des déshérités, elles font porter leur effort sur une catégorie particulière, celle pour laquelle elles se sont assemblées. Les fondations se sont peu développées dans notre pays; la Croix-Rouge, la Mutualité y constituent des exceptions. Il faudrait sans doute les inciter à entreprendre plus et leur faciliter l'obtention des moyens.
A noter encore que les religieux et religieuses ont joué et jouent toujours un rôle très important dans l'aide offerte aux inadaptés. On ne développera pas ici les problèmes que posent, tant à eux-mêmes qu'aux pouvoirs publics, la poursuite de leurs actions, qui sont parmi les plus anciennes et dont beaucoup, plus récentes ou renouvelées, sont parmi les plus exemplaires.
Les œuvres privées, réunies dans de grandes fédérations comme " L'UNIOPS ", s'efforcent bien d'avoir une action commune. Mais elle n'ont pas encore constitué, en poussant plus loin leur intégration, des instruments assez forts pour être de grands promo-teurs. Il conviendrait de les aider à en former, si elles le désirent vraiment. C'est ainsi qu'elles éviteront le plus sûrement, suivant leur propre vœu, les interventions de l'Etat.
De ces interventions, en effet, elles se plaignent souvent. Il existe dans le milieu des associations petites et moyennes une tendance assez semblable à celle qui se manifeste parmi les entreprises petites et moyennes; on y tient à la liberté, non sans une sensibilité farouche et quelque parti pris. Or, les pouvoirs publics, qu'on veut contenir en lisière, sont les principaux, sinon les seuls pourvoyeurs de fonds. Ce qu'ils ne financent pas avec des subventions d'équipement, ils le prêtent ou font prêter sous leur garantie et incluent dans les " prix de journée ", que couvrent la Sécurité Sociale ou l'Aide Sociale, de quoi amortir ce qui finalement appartiendra à qui ne l'a pas payé.
- A L'Education Nationale, et à la justice, tout en reconnaissant ce que la collectivité doit à des œuvres agissantes, on critique cette attitude, non sans de bons arguments. On y ajoute parfois des sentiments d'envie, en voyant comme il y a plus d'aisance et de facilité dans l'administration d'une œuvre qui bénéficie d'un bon prix de journée, que dans celle d un service public soumis au contrôle financier.
Les Affaires Sociales ne réagissent pas de la même façon, du moins dans les services issus du département de la Santé et de la Population, parce qu'elles se sont toujours considérées comme les auxiliaires de l'ini-tiative privée, qu'elles ne s'interdisent pas de tour-menter, mais qu'elles ne visent pas à supplanter. La différence provient des circonstances politiques; durant les dix années qui ont suivi la guerre, les jeux de la politique ont placé la Santé et la Population sous l'influence des démocrates chrétiens ou des indépendants, tandis que l'Education Nationale était gouvernée par des socialistes ou des radicaux. L'écart des tendances a survécu à ce partage. Il devrait s'atténuer, car les esprits ont évolué, et le réalisme rapproche les partisans des deux méthodes d'intervention dans le domaine social.
C'est dans les associations que les " éducateurs spécialisés ", pionniers et apôtres, ont pu prendre leur élan et faire école. Les premiers promoteurs privés de maisons pour handicapés mentaux, physiques, ou caractériels l'ont été en tant qu'éducateurs, improvisés d'abord, formés et diplômés ensuite. Et, à côté des médecins, les animateurs appartiennent à une spécialité qui a son origine dans le privé et qui reste très ouverte.
Le même départ aurait-il pu être pris dans l'appareil administratif de l'école publique? il est k difficile de répondre à cette question sans être taxé de partialité. Ce qui est certain c'est que la libre initiative a été efficace (libre bien qu'aidée) et que les hardiesses accomplies eussent été impossibles sans le double bénéfice de cette aide et de cette liberté. Il ne faudrait p as renoncer à cette conjonction, quelles que soient les critiques portées, souvent à juste titre, sur quelques-uns de ses aspects. Mais une évolution est inéluctable, dont on reparlera : le temps des bénévoles, des mili-tants, sinon celui des vocations appartient de plus en plus au passé; la qualité des prestations dépend de professionnels et, de ce fait, les administrations peuvent de moins en moins fermer les yeux sur les conditions dans lesquelles se fait encore sans elles ce qu'elles ont tardé à faire.
Mais ouvrir les yeux ne signifie pas nécessairement dévorer. H faudra bien, surtout dans le domaine social, que les services de l'Etat apprennent - a l'exemple du socialisme scandinave, notamment -à assurer l'ordre sans s'emparer du commandement.
On sait la part prise, à côté ou au-dessus des médecins et des éducateurs, par des fonctionnaire. qui ont été, eux aussi, des pionniers et des apôtres. Les premiers juges pour enfants, quelques directeurs de l'action sanitaire et sociale et des enseignants ont, en accord profond avec des promoteurs privés, lancé les premières expériences, pris les premiers risques, obtenu les premiers résultats, qui ont déterminé des actions officielles et permis des généralisations. Il ne faudrait pas que de telles avant-gardes disparaissent des rangs de l'Etat. L'Education Nationale, pas seulement pour les inadaptés, s'applique déjà à rendre possibles, malgré de nombreux carcans, les innovations pédagogiques. Cette bonne tendance doit être vivement encouragée, argument pris de ce qu'il ne faut pas laisser à l'ini-tiative privée le monopole de l'invention. Il reste que c'est souvent en favorisant cette initiative, en la sus-citant même parfois, en la suivant en tout cas, que l'Administration peut le plus facilement pousser à l'innovation, fût-ce en laissant certains des siens opérer temporairement en terrain privé ou para-public, pour échapper aux contraintes du contrôle financier ou du conservatisme corporatif (déguisé en vigilance syndicaliste).
La place des associations dans la Société moderne, comme " médiatrices " entre l'Etat et les individus, aux côtés des administrations et des entreprises, n'est pas encore déterminée de façon certaine. Non plus que celle de collectivités locales autonomes. Dans les pays où associations et communes avaient pris une grande place, leur rôle tend plutôt à décliner, tandis que s'accroît celui de l'Etat. Nous partons, en France, de la situation inverse et nous avons encore beaucoup de chemin à faire dans les voies de la décentralisation et de la privatisation pour rejoindre nos voisins qui suivent l'évolution inverse.
Où est le bon point d'équilibre, notamment dans le domaine qui nous intéresse ici? il est trop tôt pour le dire catégoriquement. Mais il ne faut pas cesser d'y réfléchir.