La loi d'orientation du 30 juin 1975 en faveur des personnes handicapées définit, dans son article 4, un droit pour les enfants et les adolescents handicapés à être scolarisés en milieu ordinaire. La loi d'orientation du 10 juillet 1989 réaffirme, avec force, cette option d'intégration. L’Education nationale, depuis la création des classes de perfectionnement en 1909, puis la mise en place de dispositifs spécialisés, jusqu'au développement plus récent de l'adaptation et intégration scolaires (A.I.S) a évolué pour que ces jeunes, exclus des classes ordinaires de l'école, puissent recevoir, comme les autres, un enseignement scolaire.

La présente mission, à travers des entretiens au niveau national et une étude de terrain conduite dans neuf départements choisis en fonction de leurs caractéristiques sociologiques, a cherché à faire un état des lieux, à la fois sur l'intégration scolaire, mais également sur les conditions d'enseignement à l'intérieur des   nombreux établissements médico-sociaux, placés sous la responsabilité du ministère des Affaires sociales et financés par l'assurance maladie, dans lesquels l’Education nationale a détaché des enseignants spécialisés ou non spécialisés. A cette fin. un échantillon d'une cinquantaine d'établissements a fait l'objet d'une visite de la mission. Elle répond en cela à la lettre des ministres qui figure en annexe au rapport.

La mission a cherché tout d'abord à savoir quelle fraction de population était touchée par le handicap afin de mesurer
l'ampleur de l'effort de mise en place d'enseignements adaptés à leurs besoins (partie I).

Le terme de « handicapé » recouvre des réalités humaines multiples, à la fois par définition (puisque les trois dimensions des déficiences, des incapacités et des désavantages sont constitutives du handicap) et parce que les déficiences en cause peuvent être d’origines diverses : motrice et/ou sensorielle et/ou mentale (ce qui inclut les troubles d'origine psychique).

La révélation du handicap est progressive et, malgré des progrès au cours des dix dernières années, le dépistage intervient encore assez tard pour certains enfants. Ces enfants dont le handicap sera véritablement pris en compte quand ils auront douze ans ou plus, poursuivent ainsi une scolarité «ordinaire» dont on ne peut dire qu'elle constitue une bonne intégration scolaire. La compréhension de l'importance numérique de l'intégration scolaire est également faussée par le mauvais emploi de catégories administratives (comme celui de CLIS) auquel s'ajoutent des défauts dans la collecte des informations.

Au total, s'il y a abondance d'informations en réponse à des enquêtes nationales, ces informations ne peuvent pas être directement utilisées dans un but opérationnel. Cependant. les données disponibles, étudiées de façon critique par la mission, permettent d'étayer la faisabilité d’un développement renforcé du nombre d'intégrations scolaires.

La mission n'a pas cherché à proposer une approximation du nombre d'enfants et adolescents handicapés bénéficiant actuellement d'un enseignement adapté à leurs besoins (chiffre au maximum compris entre 150.000 et 250.000). Néanmoins, leur importance numérique en regard des effectifs scolarisés permet d'envisager un développement de l'intégration scolaire sans réel bouleversement des conditions de travail des équipes éducatives des établissements scolaires ordinaires mais avec le soutien des services médico-sociaux. Elle nécessite en particulier, que des redéploiements entre catégories d'établissements et services, notamment du type SESSAD et des adaptations de capacités aux besoins réels des départements, Soient effectués au sein de «l'enveloppe» consacrée aux prises en charge médico-sociales et sanitaires des enfants et adolescents handicapés qui représente plus de 25 milliards de F en 1998.

La mission a effectué ensuite un constat sur l'intégration scolaire (partie II).

Il ressort de cette étude que l'intégration scolaire est encore aujourd'hui peu développée sur l'ensemble du territoire. Dans les pratiques, elle n'apparaît pas comme un droit, mais plutôt comme une tolérance qui n'est pas répandue uniformément dans l'ensemble des établissements scolaires. Freinée par les préjugés, les peurs et le refus des responsabilités qu'elle entraîne, l'intégration scolaire se développe dans certains établissements, notamment ceux qui accueillent des dispositifs spécialisés, les Classes d'Intégration Scolaire (CLIS) dans le premier degré, et les Unités pédagogiques d'intégration (UPI) dans le second degré. Cependant, d'autres établissements restent «prudents» en dehors de cette évolution et continuent à opposer des refus aux demandes émanant des parents ou des établissements spécialisés. L'intégration scolaire reste un processus fragile toujours susceptible d'être remis en cause. Le fait qu'il soit soumis à la bonne volonté des directeurs d'établissements ou des enseignants entraîne des ruptures de scolarité pour des jeunes déjà intégrés. Les passages maternelle/primaire, primaire/collège, collège/lycée sont des moments de fragilisation accrue qui rendent toujours possible l'orientation vers le milieu spécialisé vécu de manière diverse par les parents pour certains, lieu de plus grande sécurité et plus adapté au handicap, pour d'autres, lieu de relégation). La non-accessibilité des bâtiments scolaires multiplie les occasions d'exclusion du milieu scolaire ordinaire.

En ce qui concerne les intégrations collectives, la circulaire de 1991 qui créait les CLIS adaptées à quatre types de handicap, n'a pas prévu de dispositifs de suite. Les UPI créées par circulaire en 1995, accueillant les adolescents ayant un retard mental ou des troubles mentaux, ne sont pas actuellement en nombre suffisant pour assurer une suite logique à l'accueil en CLIS 1 en primaire. La poursuite de l'intégration scolaire au collège se heurte également au nombre insuffisant de services de soins et d'éducation spécialisés à domicile ( SSESD) mis en place par redéploiements des moyens, effectués au début des années 90, à la suite de la refonte des annexes XXIV. Dans tous les départements visités, des services sont agréés et non financés. D'autres ne sont ouverts que partiellement, alors que des listes d'attente existent. Ces services permettant une prise en charge transversale sont des instruments privilégiés de l'intégration scolaire.  Les emplois-jeunes (aides éducateurs) ont apporté une contribution intéressante au développement de l'intégration scolaire pour un grand nombre de jeunes handicapés qui ont besoin d'une aide à la vie quotidienne. Cependant le problème de leur formation se trouve posé, s'agissant d'une tâche qui demande une qualification.

Au lycée, l'intégration se raréfie d'autant plus s'il n'y a pas d'accompagnement possible par un service de soins. En outre, les dispositifs collectifs n'existent plus. Le groupe académique, créé auprès du recteur par la circulaire n°  95-124 du 17 mai 1995, devait jouer un rôle important dans la mise en place des enseignements adaptés au collège et au lycée ; il n'a été créé que dans quatre académies. Le mouvement de déconcentration de la politique d'intégration scolaire n'est donc pas en état de marche pour le secondaire.

L'augmentation quantitative et qualitative de l'intégration scolaire nécessite que les cloisonnements qui perdurent entre les deux administrations concernées soient levés et qu'il soit porté remède aux nombreux dysfonctionnements au sein des dispositifs. Le pilotage du dispositif d'intégration scolaire doit être organisé car la CDES ne peut pas assurer cette fonction, pour que des parcours cohérents et toujours en prise avec le milieu ordinaire soient possibles dans l'objectif défini par la loi de 1987 tendant à développer l'accès des personnes handicapées en milieu ordinaire de travail.

Les niveaux d'enseignement général et professionnel sont abordés à partir de l'analyse des conditions d'enseignement (partie III).

L'éducation scolaire constitue un enjeu central et une exigence absolue pour les parents d'enfants handicapés. Une attente aussi forte ne manque pas d'entraîner des déceptions qui engendrent parfois des mises en accusation généralisatrices à l'excès. Cependant, une écoute attentive des différentes autorités, tant associatives que syndicales, ou encore institutionnelles, montre qu'apparaissent des divergences d'appréciation sur les conditions d'enseignement et, partant, sur les niveaux de formation atteints par les jeunes handicapés, quel que soit le type de structure ou d 'établissement fréquenté. Une grande variété de situations a été observée sur le terrain, corrigeant ainsi les jugements globaux quelque peu réducteurs formulés ici ou là. Cette diversité peut être expliquée par différents facteurs.
Les élèves placés en intégration scolaire sont mieux à même de suivre un cursus le plus proche possible de la normale mais, est-ce parce qu'ils sont en situation d'intégration ou parce qu'ils ont des potentialités disponibles leur permettant de participer aux enseignements comme leurs pairs? Ce facteur semble expliquer les différences qui apparaissent entre les effectifs d'élèves intégrés -relativement nombreux - en primaire d'une part, et les effectifs intégrés en secondaire - nettement moins élevés - d'autre part.
Les conditions d'enseignement sont améliorées lorsqu'existe un véritable partenariat entre les équipes éducatives et les professionnels responsables des soins spécialisés, et lorsque les nouveaux moyens apparus sont rationnellement employés : participation effective des emplois-jeunes ou des aides éducateurs à l'accompagnement des élèves handicapés, utilisation adaptée des nouvelles technologies et des matériels spécifiques à tel handicap. La formation des enseignants est régulièrement mise en cause. Lorsqu'il s'agit des enseignants accueillant des élèves handicapés en intégration dans les classes ordinaires, elle est notoirement insuffisante pour les maîtres exerçant dans le premier degré et quasi absente pour les professeurs du second degré. Cette observation vaut également pour les directeurs d'école, les chefs d'établissement et les corps d'inspection, notamment pour les inspecteurs qui interviennent dans le second degré.
La formation des personnels exerçant dans les classes, structures et établissements spécialisés présente des caractéristiques légèrement différentes mais révèle également des insuffisances.
L’Education nationale consacre, globalement, 36.000 emplois d'enseignants à l'éducation des élèves en difficulté et des élèves handicapés ; 29.000 sont occupés par des maîtres spécialisés, 7.000 sont tenus par des maîtres non spécialisés. Cette situation, difficilement acceptable, nécessite un développement quantitatif des formations spécialisées.
Par ailleurs, même Si ces formations existent depuis longtemps et ont été rénovées récemment (1997), elles présentent des insuffisances et ne paraissent pas toujours adaptées aux besoins réels des jeunes handicapés. Elles demandent donc également une amélioration qualitative. Enfin, pour les professeurs exerçant dans le second degré, aucune formation spécialisée substantielle n'est prévue. Seule existe une spécialisation, sous la tutelle du ministère des Affaires sociales, pour les professeurs exerçant dans des établissements spécialisés pour jeunes sourds et jeunes aveugles.
Les conditions d'enseignement qui déterminent les niveaux de formation sont tributaires, enfin, de la nature et du degré du handicap. Des différences entre élèves handicapés existent, qui ne peuvent être niées, mais elles ne justifient pas le faible niveau d'exigence dans les enseignements généraux et dans les formations professionnelles. Ce dernier domaine appelle une attention soutenue et une réflexion spécifique, pour que soient conçues des actions préparant véritablement les jeunes handicapés à leur insertion sociale.

S'agissant de l'orientation des enfants et adolescents handicapés, la mission s'est attachée à analyser les procédures concrètes de traitement des dossiers individuels d'orientation par les CDES et les commissions de circonscription de l’Education nationale (CCPE et CCSD), afin de tenter d'apprécier par quelles voies se décide l'intégration scolaire des enfants handicapés, ou leur cheminement vers les établissements spécialisés et leurs causes( partie IV).

Dans les départements où la mission s' est rendue, les commissions de circonscription se trouvent le plus souvent placées sous la présidence effective de l'inspecteur de l’Education nationale de la circonscription. Le secrétariat de la CCPE est presque toujours exercé par un instituteur spécialisé, comme le prévoit la circulaire de 1976, mais les moyens humains affectés à ces fonctions différent fortement d'un département à l'autre, avec un agent à temps complet par CCPE dans certains, un seul agent pour plusieurs CCPE dans la plupart des autres.

Dans la pratique, " l'équipe technique" et "l'équipe éducative" réunies en amont exercent une grande responsabilité dans le processus d'orientation des enfants handicapés vers une classe d'intégration collective et même vers un établissement spécialisé. Leur influence semble d'autant plus décisive que, statistiquement, leurs suggestions sont généralement reprises dans les décisions finales, et que ces dernières ne sont qu'exceptionnellement remises en cause ultérieurement.

Dans tous les départements visités, le préfet avait désigné le DDASS ou l'inspecteur d'académie avec une présidence tournante chaque année, pour présider la CDES. À de rares exceptions près et contrairement aux instructions ministérielles, le président ne siégeait pas personnellement et ne suivait que d'assez loin les décisions placées sous sa responsabilité.

À l'exception peut-être d'un des départements visités et à des degrés divers, la CDES est une simple chambre d'enregistrement de décisions prises en amont. L'audition des parents est statistiquement exceptionnelle, les parents qui le demandent étant reçus au préalable par les équipes techniques.  Dans certains départements les dossiers n'arrivent devant la CDES qu'après que les enfants ont déjà été admis dans un établissement. Une décision officielle régularise a posteriori leur situation pour permettre leur prise en charge par l'assurance maladie. Presque partout, les décisions sont prises par bordereaux ou signées par listes sans vérification, dossier par dossier, de l'adéquation de l'orientation aux besoins des enfants.
Les responsables départementaux expliquent cette pratique par les manques de places en établissement, ceci n'en est pas moins regrettable et biaise toute planification des établissements et services.

La mission a constaté sur le terrain des cas de dysfonctionnements graves  retour à la maison d'enfants handicapés sans solution de prise en charge, déscolarisation d'adolescents atteints de troubles de la conduite et du comportement, inadéquations dans les placements en établissements médico-sociaux, absence ou extrême faiblesse de la scolarité dans certains établissements sans que le handicap des enfants accueillis puisse le justifier, internat d'enfants handicapés loin de leur domicile en établissement dans des cas où la rupture avec le milieu familial n'ait pas recherchée à des fins de protection du mineur.
Les CDES sont par ailleurs dans l'ignorance des prises en charge d'enfants handicapés dans des établissements sanitaires (en particulier les hôpitaux de jour des secteurs de psychiatrie infanto-juvénile), dans la mesure où elles n' examinent pas les admissions dans ces établissements et qu’aucune procédure formalisée de transmission d'informations de cette nature n'a été observée dans les départements visités.

Les moyens de fonctionnement des CDES sont, dans la plupart des départements visités. insuffisants  locaux anciens situés en étage et non accessibles aux handicapés, installations ne permettant pas de garantir la confidentialité des entretiens, voire celle du traitement des dossiers. Des insuffisances d'effectifs et des carences du système informatique ont également été relevées.

La mission formule une série de recommandations (partie V).

Ces propositions visent, en premier lieu, à relancer la politique d'intégration scolaire en rappelant solennellement, par une charte de portée générale, les principes fondamentaux qui président à la démarche d’intégration. Il conviendrait également de publier une circulaire d'accompagnement qui rappellerait l'économie des textes existants, et de soutenir cette politique d'intégration individuelle par une organisation institutionnelle coordonnée, déclinée au niveau national, régional et surtout départemental.

Un état des lieux exhaustif de la situation des élèves handicapés et des dispositifs d'accompagnement spécialisé devra être établi afin de prévoir des mesures d'extension de ces services.

En outre, il semble essentiel de poursuivre le développement volontariste des emplois--jeunes aides éducateurs et auxiliaires d'intégration, en introduisant pour ces agents une véritable formation. Il est également nécessaire de clarifier la situation des CLIS, de favoriser le développement des UPI et de susciter l'appel au " pôle handicap " du service du centre national d'enseignement à distance (CNED).

L'amélioration des conditions de l'enseignement général et professionnel passe par un développement de la formation initiale des enseignants à tous les niveaux, ainsi que par des actions de formation continue. Elle appelle aussi la révision des formations spécialisées, et l'introduction de telles formations pour des professeurs du second degré.

Il convient en outre de réviser, de manière substantielle, les conditions de l'enseignement professionnel pour les jeunes handicapés, d'assurer son suivi et son évaluation, et de prendre des dispositions pour que le matériel spécifique, notamment pour les déficients visuels, ne soit pas à la charge des parents.

S'agissant de l'orientation des enfants handicapés enfin, la mission préconise, de manière urgente un rappel de la loi et des textes d'application aux responsables administratifs comme aux acteurs de terrain sur deux thèmes principaux : l'examen individuel des besoins éducatifs spécifiques de chaque enfant handicapé et le rôle central de la CDES en matière d'orientation, la responsabilité de l'État en la matière devant être assumée.

La mission a ensuite effectué une recherche sur documents pour établir la référence internationale qui termine le rapport.

 

Tout d'abord, la Charte de Luxembourg de novembre 1996, précédée par les travaux du programme d'action communautaire HELIOS, est le fondement de la politique européenne en matière d'intégration scolaire des enfants handicapés. Les constats fondamentaux qui la sous-tendent sont les suivants:
- l'importance du nombre de handicapés dans l' Union Européenne;
- la situation de sous-participation à la société dans laquelle ils se trouvent
- le nombre d'enfants exclus du cursus scolaire normal.

Elle préconise
- une double démarche, générale dans une lutte contre l'exclusion, et individualisée tendant à mettre en oeuvre "L'école pour tous et pour chacun".
- une adaptation de la société scolaire aux besoins éducatifs spécifiques de l'élève et non l'inverse
- le centrage du projet éducatif sur la situation individuelle de l'élève handicapé et l'adoption d'une démarche positive visant à reconnaître les aptitudes de l'élève plutôt qu'à mesurer ses incapacités
- la création d'une étroite cohésion de la communauté éducative ,grâce à la mise en place de "centres de ressources" et à la formation initiale et continue des enseignants.

Présenté par :

Pierre Naves
Mireille Gaüzere
Claire Trouve

Inspection Générale des Affaires Sociales

Bernard Gossot
Claude Mollo

Inspection Générale de l'Education Nationale

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